Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga (Fíh) þakkar fyrir að fá tækifæri til að veita umsögn um frumvarp til breytinga á áfengislögum - vefverslun, mál nr. S-195/2024.

Frumvarp þetta, sem hér er lagt fram, er illa ígrundað og virðist byggt á skoðunum frekar en staðreyndum, þar sem ýmsar staðhæfingar skortir rökstuðning og eru beinlínis rangar. Það vekur upp spurningar um hvatann að baki frumvarpinu.

Afstaða hjúkrunarfræðinga er byggð á heilindum, með velferð samfélagsins að leiðarljósi, ekki sérhagsmunum. Við treystum á vísindi sem sýna fram á að aukið aðgengi að áfengi eykur sjúkdómsbyrði, kostnað og þjáningu samfélagsins. Það felast engin mannréttindi í aðgengi að áfengi.

Fíh er samstíga öðrum heilbrigðis- og félagslegum samtökum í áskorun sinni til stjórnvalda um að bregðast við óheillaþróun í áfengissölu, líkt og fram kemur í áskorun þeirra sem send var fyrr á þessu ári.

Áskorun til yfirvalda vegna netsölu áfengis | Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga (hjukrun.is)

Athugasemdir við ákveðna kafla í frumvarpinu:

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Í greinargerð frumvarpsins er fyrst og fremst litið til sjónarmiða um atvinnufrelsi og verslun. Þó atvinnufrelsi sé vissulega mikilvægt í markaðshagkerfi, er það ekki algjört. Það er heimilt að takmarka það í þágu almannaheilla, og slík sjónarmið eru grundvöllur lýðheilsustefnu stjórnvalda.

Spyrja má hvort ekki sé eðlilegt að lýðheilsu og almannahagsmunum sé gert hærra undir höfði en hagnaði einkaaðila.

Fullyrðingin um að vart finnist dæmi í íslenskri löggjöf þar sem neytendum er óheimilt að kaupa vöru af innlendri verslun, en heimilt að kaupa af erlendri verslun, og að skortur sé á málefnalegum rökum fyrir slíkum takmörkunum, er ósönn. Vel má vera að fyrri hluti staðhæfingar sé raunverulegur en í íslenskum lögum má finna fjölmörg dæmi þar sem takmarkanir eru settar á atvinnufrelsi til að tryggja öryggi, vernd og heill almennings með áherslu á lýðheilsu- og gæðasjónarmið. Þessi takmörkun atvinnufrelsis réttlætir löggjafinn með því að markmiðin um vernd almannaheilla vegi þyngra en frelsi einstakra aðila til að stunda verslun án afskipta.

Hér á eftir fylgja nokkur dæmi um þær fjölmörgu löggjafir sem löggjafinn telur nauðsynlegar til að stuðla að markmiðum hins opinbera um bætta lýðheilsu og almannaheill:

Lyfsala og lyfjabúðir – lög nr. 100/2020

Í lyfjalögum nr. 100/2020 er í 33. gr. kveðið á um að aðeins sé heimilt að selja almenningi lyf fyrir menn og dýr með lyfsöluleyfi sem Lyfjastofnun veitir. Auk þess segir í 28. gr. að heildsöludreifing á lyfjum sé háð heildsöluleyfi Lyfjastofnunar. Reglur um innflutning, dreifingu og faglega umgjörð lyfsöluleyfa eru ítarlega útfærðar í reglugerð. Brot á þessum ákvæðum geta varðað allt frá sektum til allt að sex ára fangelsisvistar.

Þrátt fyrir að ekki sé um einkarétt að ræða, er starfsemi lyfjabúða og lyfsölu háð strangri leyfisveitingu og eftirliti Lyfjastofnunar, sem er liður í að tryggja gæði, öryggi og hagkvæmni í lyfjadreifingu.

Geislavirk efni – lög nr. 44/2002

Lög nr. 44/2002 um geislavarnir kveða á um að innflutningur, útflutningur, notkun og meðferð geislavirkra efna sé háð leyfi frá Geislavörnum ríkisins. Leyfi þarf til að framleiða, flytja inn, geyma og farga geislavirkum efnum, hvort sem þau eru í hreinni mynd eða í geislatækjum. Lögin leggja áherslu á að minnka skaðleg áhrif geislavirkra efna og að notkun þeirra sé í samræmi við þjóðfélagslegar þarfir og öryggissjónarmið.

Efnalög – lög nr. 61/2013

Markmið efnalaga er að tryggja að meðferð efna og efnablandna valdi ekki heilsutjóni eða skaði á umhverfinu. Lögin kveða á um leyfi til framleiðslu og dreifingar efna, sem eru veitt af Umhverfisstofnun og öðrum eftirlitsstofnunum. Það er einnig markmið laganna að tryggja frjálst flæði vara innan Evrópska efnahagssvæðisins, með áherslu á að tryggja gæði og öryggi efna á markaði.

Nikótínvörur – lög nr. 87/2018

Samkvæmt lögum um nikótínvörur nr. 87/2018 þarf sérstakt leyfi frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun til sölu og dreifingar nikótínvara. Sérverslanir sem selja nikótínvörur þurfa einnig að hafa sérstök leyfi og auðkenningu. Bann við auglýsingum á nikótínvörum endurspeglar stefnu stjórnvalda í lýðheilsumálum.

Ávana- og fíkniefni – lög nr. 65/1974

Varsla, innflutningur, útflutningur og sala á ávana- og fíkniefnum er óheimil samkvæmt lögum nr. 65/1974, nema með sérstöku leyfi frá Lyfjastofnun. Þessi leyfi eru tímabundin og eftirlit með starfseminni er í höndum Lyfjastofnunar. Lögin miða að því að koma í veg fyrir misnotkun og vernda lýðheilsu.

Lög um tóbaksvarnir – lög nr. 6/2002

Samkvæmt lögum um tóbaksvarnir er ÁTVR falið eftirlit með innflutningi og sölu á tóbaki. ÁTVR hefur heimild til að banna innflutning eða sölu ef varan uppfyllir ekki skilyrði laganna, með mögulegri aðstoð lögreglu. Markmið laganna er að draga úr tóbaksneyslu og vernda almenning, sérstaklega börn, gegn áhrifum tóbaks.

Í lögum á Íslandi er að finna fjölmargar takmarkanir af hálfu hins opinbera sem skerða m.a. atvinnufrelsi, til að ná betur þeim markmiðum laga sem löggjafinn hefur sett. Yfirlýst markmið laga snýr m.a. að öryggi og vernd almennings og lýðheilsu- og gæða sjónarmiðum. Þannig eru veitt sérleyfi undir eftirliti stofnanda ríkisins, m.a. til innflutnings, dreifingu og eftir atvikum sölu varðandi m.a. lyf, tóbak, nikótínvörur og hættuleg efni. Slíkar takmarkanir eru taldar nauðsynlegar af löggjafanum til að ná markmiðum hins opinbera vegna lýðheilsu og almannaheilla.

Því skorar Fíh á yfirvöld að einbeita sér að því að styrkja löggjöf sem kveður á um frekari aðgangsstýringu á áfengi, í samræmi við fordæmi sem gilda um aðrar skaðlegar vörur, fremur en að vinna að útvíkkun heimilda sem öll fyrirliggjandi rök benda til að séu óæskilegar.

Að auki skapar frumvarp þetta ákveðna lagalega óvissu varðandi ÁTVR. Á Íslandi annast heilbrigðisráðuneytið stefnumótun í áfengis- og vímuvörnum og skv. c. lið 1. mgr. 4. gr. laga um landlækni og lýðheilsu nr. 41/2007, er það meginhlutverk landlæknis að efla lýðheilsustarf í samvinnu við aðra sem starfa að þeim málum og styðja við menntun á sviði lýðheilsu. Einkaleyfi ríksins á smásölu hefur verið hornsteinn þeirrar stefnu að takmarka aðgengi að áfengi og vinna þannig gegn misnotkun og skaðlegum áhrifum.

Í 1. mgr. 2. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak nr. 86/2011, er markmið ÁTVR að skilgreina umgjörð um smásölu áfengis og heildsölu tóbaks sem byggist á bættri lýðheilsu og samfélagslegri ábyrgð. Í 11. gr. reglugerðar um ÁTVR nr. 756/2011 segir að ÁTVR starfi með samfélagslega ábyrgð að leiðarljósi og vinnur gegn skaðlegri neyslu áfengis.

Frumvarp þetta sem hér er lagt fram mun setja ÁTVR í skringilega stöðu varðandi lögbundnarskyldur sínar í lögum og reglugerð, þegar vefverslanir eru ekki með sömu ábyrgð og skyldur um lýðheilsu og samfélagslega ábyrgð.

Ennfremur er lýðheilsusjónarmiðum beitt fyrir almannahagsmuni í tengslum með banni við áfengisauglýsingum. Bannið er lögfest í 20. gr. áfengislaga og í reglugerð nr. 62/1989 um bann við áfengisauglýsingum.

Alger óvissa er varðandi áhrif frumvarpsins á lögbundið bann við áfengisauglýsingum.

3. Meginefni frumvarpsins

Það er rangt að halda því fram að heimild til smásölu á áfengi í gegnum vefverslanir til neytenda sé ekki breyting á áfengisstefnu ríkisins og hafi engin áhrif á áherslur í lýðheilsumálum eða tekjuöflunarkerfi ríkisins. Samkvæmt upplýsingum á vef Landlæknis, sem byggir á vísindalegri þekkingu, eru allar stjórnvaldsaðgerðir sem auka aðgengi að áfengi til þess fallnar að vinna gegnsettum markmiðum og þannig auka skaðleg áhrif og afleiðingar áfengisdrykkju. Ef Ísland á að ná markmiðum Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar fyrir árið 2025, sem kveða á um að draga úr skaðlegri notkun áfengis um að minnsta kosti 10%, þarf að sporna enn frekar við aukinni áfengisneyslu. Það eru ekki til lægri mörk sem skilgreina skaðlausa áfengisneyslu, því er mikilvægt að draga úr heildarnotkun áfengis. Áhrifaríkustu aðferðirnar til þess eru, takmarkað aðgengi að áfengi með einkasölu ríkisins, verðstýringu, takmörkun á fjölda útsölustaða og opnunartíma, auk aldurstakmarkana. Að leggja fram stjórnarfrumvarp sem þetta, er því óskiljanlegt í ljósi skaðlegra áhrifa aukins aðgengis að áfengi sem það hefur í för með sér.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar

Aftur er atvinnufrelsi og markaðshagkerfi sett í forgrunn, á kostnað almannaheilla og lýðheilsustefnu, sem stjórnvöld hafa þegar sett sér og eru bundin af. Fíh telur að hér væri réttara að löggjafinn einbeitti sér að því að að styrkja lagaramma um einkasölu ríkisins á áfengi og þannig draga úr áhyggjum sínum af því að mismunun eigi sér stað, þar sem aðeins einn áfengissali, ríkið, hefur réttindi til sölu áfengis. Þetta væri einnig í samræmi við núverandi stefnu stjórnvalda um að takmarka aðgengi að áfengi til að vernda lýðheilsu.

5. Samráð

Samkvæmt upplýsingum á samráðsgátt stjórnvalda var engum aðila sérstaklega boðið að taka þátt í samráði um þetta frumvarp, sem vekur athygli og áhyggjur. Ætla mætti að fjölbreyttar umsagnir séu afar mikilvægar við mótun stjórnarfrumvarpa, þar sem samráð við hagsmunaaðila gæti stuðlað að betri ákvörðunum. Í þessum kafla virðist sérhagsmunum vera gefið mikið vægi, þar sem umsögn í anda markaðshyggju er sett í forgrunn, á meðan röksemdir þeirra sem eru mótfallnir frumvarpinu eru afgreiddar sem skoðanabyggðar áhyggjur.

Þessar áhyggjur eru hins vegar byggðar á sterkum vísindalegum grunni, og Fíh hvetur frumvarpshöfunda til að kynna sér áreiðanlegar leiðbeiningar um áfengisstefnu frá Embætti Landlæknis, Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni (WHO) og heimsmarkmiðum Sameinuðu þjóðanna. Í þessum stefnum eru almannaheill og lýðheilsa í forgrunni fremur en sérhagsmunir. Fíh telur því mikilvægt að frumvarpið sé endurskoðað í ljósi þessa.

6. Mat á áhrifum

Hér er nauðsynlegt að horfast í augu við staðreyndir, því líkt og sagan af keisaranum sem var ekki í neinum fötum, er augljóst að breytingar frumvarpsins munu hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs, þvert á það sem haldið er fram. Það má gera ráð fyrir áhrifum á afkomu ríkis með a.m.k. tvennum hætti.

Fyrir utan hina augljósu staðreynd að hagnaður af netsölu áfengis mun renna til einkaaðila í stað ríkis þá mun aukið aðgengi leiða til aukinnar notkunar, og mun aukin notkun leiða til fleiri kostnaðarsamra vandamála. Samkvæmt Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni má árlega rekja yfir 12 milljónir dauðsfalla á heimsvísu til áfengis- og tóbaksnotkunar. Að auki má tengja rúmlega 5% af sjúkdómabyrði og slysum á heimsvísu við áfengisneyslu. Því hefur áfengisnotkun um langa hríð verið ein helsta orsök ótímabærs dauða og mikillar sjúkdómabyrði, einkum meðal fólks á aldrinum 15 til 49 ára.

Með því að ríkisvaldið haldi einkasölu á áfengi, tryggir það að stór hluti tekna af áfengissölu renni til ríkisins og styrki mikilvæga innviði eins og löggæslu, heilbrigðis- og félagskerfi. Ef hluti sölunnar, sérstaklega í gegnum netsölu, væri færður til einkaaðila, myndu þessar tekjur renna beint í þeirra vasa. Einkaaðilar bera ekki sömu samfélagslegu skyldur til að fjármagna og styðja við innviðauppbyggingu, sem myndi leiða til þess að ríkið fengi minna fjármagn til að takast á við þann gríðarlega kostnað sem fylgir áfengisneyslu. Þetta myndi hafa bein neikvæð áhrif á afkomu ríkis.

Þá er einnig skammsýni að halda því fram að frumvarpið hafi ekki í för með sér aukna neyslu, sérstaklega í ljósi aukinnar vefverslunar. Netverslun er orðin veigamikill hluti af kauphegðun Íslendinga og því varla hægt að tala um hefðbundna verslun aðra en þá sem felur í sér verslun á netinu. Samkvæmt könnunum frá Gallup og Prósent versla 70-80% Íslendinga á netinu, og allt að 95% ungs fólks. Þróun síðustu ára sýnir að netverslun er í hröðum uppgangi og mun að öllum líkindum halda áfram að vaxa á næstu árum. Það er því óumflýjanlegt að aukið aðgengi að áfengi í gegnum netið muni hafa áhrif á neyslumynstur og markaðinn.

Fíh þykir miður að löggjafinn beiti sér ekki fremur að því að skapa lagalegan ramma um áfengisölu þar sem lýðheilsa og almannaheill eru höfð að leiðarljósi. Fíh þakkar fyrir að geta komið rökum og staðhæfingum á framfæri og býður sig fram til frekari útskýringa og umræðu ef óskað er eftir.